Il lavoro prospetta un rapido tratteggio del perimetro giuridico all’interno del quale si snoda il rapporto tra bosco e paesaggio, che ha segnato i binari lungo i quali si è obbligatoriamente e correttamente mosso il Consiglio di Stato nel parere n. 1233 del 30 giugno 2020, reso nell’ambito di un ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato da alcune Associazioni ambientaliste avverso il Piano specifico di prevenzione anti incendio boschivo per il comprensorio territoriale delle pinete litoranee di Grosseto e di Castiglione della Pescaia (pineta del Tombolo), area di grande pregio naturalistico e paesaggistico, presidiata da numerosi vincoli paesaggistici di natura provvedimentale. In quel parere il Consiglio di Stato ha argomentato nel senso che il combinato disposto delle lett. b) e c) dell’art. 149 del Codice dimostra con tutta evidenza che per i boschi vincolati con apposito provvedimento amministrativo l’esclusione della necessaria autorizzazione paesaggistica preventiva prevista dalla lett. b) dell’art. 149 per gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale vale solo per gli interventi minori che non si traducano nel taglio colturale, nella forestazione, nella riforestazione, nelle opere antincendio e di conservazione, i quali sono sottratti all’obbligo della previa autorizzazione paesaggistica solo ed esclusivamente quando siano da eseguirsi nei boschi e nelle foreste vincolate ex lege in forza dell’art. 142, purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia. Tale assunto ha indotto il Consiglio a ritenere che queste tipologie di interventi tra le quali rientrava la maggior parte di quelli di cui il piano contestato prevedeva la realizzazione senza preventiva autorizzazione, riguardando un bosco vincolato con apposito provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 136, quale la pineta del Tombolo, non possono in alcun modo considerarsi senz’altro e a priori sottratti all’obbligo della autorizzazione paesaggistica preventiva prevista dall’art. 146. A sostegno della sua interpretazione, il Consiglio ha addotto la considerazione che sia il taglio colturale sia quello antincendio, nelle modalità previste dal piano contestato, se può presumersi compatibile con la nozione generica di territorio coperto da foreste e boschi, considerata in astratto come categoria generale, senza alcuno specifico accertamento tecnico discrezionale in loco, non può logicamente ammettersi senza un previo controllo puntuale di compatibilità esercitato in concreto dagli organi a ciò proposti nel caso di boschi e foreste dichiarati di notevole interesse pubblico e paesaggistico con apposito provvedimento motivato, nel qual caso è coessenziale al vincolo il controllo preventivo tecnico discrezionale di compatibilità dei tagli proposti rispetto alla consistenza e alla fisionomia paesaggisticamente percepibile del bene protetto come accertata e dichiarata nel provvedimento di vincolo.
Due sono i referenti normativi, ai quali dobbiamo qui fare riferimento per ricostruire la normativa che disegna la disciplina paesaggistica del bosco: il Codice dei Beni culturali e del paesaggio e il Testo Unico in materia di foreste e filiere forestali. Sugli stessi si innestano poi le indicazioni prescrittive contenute nei piani paesaggistici.
Le due fonti normative riconoscono espressamente la funzione paesaggistica del bosco che si affianca a quella economica e a quella ambientale, delineandone, in sinergia con quest’ultima, i tratti di bene ad uso controllato. Tale operazione è condotta sotto l’egida della attuale nozione giuridica di paesaggio, plasmata dalla Convenzione Europea del Paesaggio, e accolta dal Codice, che ne esalta il carattere complesso, composito, risultato di una sinergia tra la natura e l’opera
dell’uomo e lo colloca all’interno della categoria dei beni culturali, evidenziando in una logica bottom up il ruolo strategico giocato dalla percezione delle popolazioni che in quei paesaggi vivono nella individuazione degli elementi identitari degli stessi e la necessità che le stesse siano coinvolte nella formulazione delle politiche pubbliche mirate a salvaguardare, gestire e pianificare quei paesaggi.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio inserisce il bosco nella categoria dei beni paesaggistici, qualificati come beni culturali, soggetti in quanto tali al regime autorizzatorio e sanzionatorio prescritto dallo stesso provvedimento, e dai successivi interventi di ortopedia giuridica che ne hanno modificato o integrato il dettato originario. Il Codice identifica due diverse modalità attraverso le quali il bosco viene assoggettato a vincolo paesaggistico, e in funzione delle stesse detta due regimi giuridici differenziati sotto il profilo della individuazione degli interventi in bosco esenti dalla preventiva autorizzazione paesaggistica o soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata: vengono infatti distinti i boschi sui quali il vincolo paesaggistico è stato imposto da un provvedimento amministrativo, antecedente, ed è il caso della pineta del Tombolo, o successivo all’entrata in vigore dello stesso Codice, in quanto complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico o tradizionale, dotati dei caratteri di bellezza naturale, e preciso, a tale proposito, che il bosco può essere soggetto a questa tipologia di vincolo anche nel caso in cui sia inserito all’interno di un’area più ampia, vincolata da provvedimento amministrativo; e i territori coperti da foreste e boschi, individuati sulla base dei parametri dimensionali vincolanti dettati dal Testo Unico, che sono automaticamente assoggettati a vincolo ex lege. Il regime giuridico autorizzatorio dettato per i boschi vincolati in via provvedimentale è decisamente più restrittivo, nel senso della inapplicabilità delle esenzioni dalla preventiva autorizzazione paesaggistica previste dall’art. 149, 1° comma, lett.c), delle quali possono invece beneficiare gli interventi che hanno ad oggetto i boschi vincolati ex lege.
Il Testo Unico in materia di foreste e filiere forestali solca l’onda del Codice, riproponendo la distinzione tra le due diverse tipologie di boschi vincolati relativamente alla liberalizzazione degli interventi di gestione del bosco: e tale distinzione risulta accentuata in funzione della estensione della gamma di interventi di gestione forestale che possono essere eseguiti sui boschi vincolati ex lege, senza la preventiva autorizzazione paesaggistica; laddove in relazione ai boschi vincolati in via provvedimentale il TUFF affida ai piani paesaggistici regionali, ovvero a specifici accordi di collaborazione stipulati tra le regioni e i competenti organi territoriali del MIBACT l’individuazione degli interventi previsti e autorizzati dalla normativa in materia riguardanti le pratiche selvicolturali, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi vincolati da provvedimento amministrativo, e ritenuti paesaggisticamente compatibili con i valori espressi dal vincolo. Con la precisazione che tali interventi saranno definiti nel rispetto delle linee guida nazionali di individuazione e di gestione forestale delle aree ritenute meritevoli di tutela, da adottarsi con decreto del Ministro delle Politiche agricole, alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dei Beni e delle attività culturali, il Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare e d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.
Alla luce di questo breve tratteggio, la posizione assunta dal Consiglio di Stato appare dunque in linea con l’attuale assetto normativo della tutela paesaggistica del bosco, che evidenzia la scelta operata dal legislatore di riservare un trattamento giuridico differenziato agli interventi sui boschi vincolati in via provvedimentale e a quelli vincolati ex lege.