L’agricoltura e la politica agricola comune (PAC)

Autore : Renato Ferretti, Vice Presidente del CONAF
Pubblicato il : 02-04-2024

La PAC, nata per superare le disparità socio-economiche territoriali e settoriali utilizzando l’erogazione dei contributi, si è tradotta in una erogazione massiva in base alle dimensioni aziendali.

L’agricoltura è stata fortemente influenzata dalla politica agricola comune (PAC). Fin dagli anni ’60 del secolo scorso ci sono stati forti impatti sia delle politiche di mercato, con il ritiro dei prodotti eccedentari, sia con le misure strutturali. Buona parte delle serre del pesciatino, della riviera ligure e di molte zone d’Italia, furono realizzate con i primi programmi strutturali del FEOGA (Fondo Europeo Orientamento e Garanzia in Agricoltura).

Renato Ferretti, Vicepresidente CONAF

LE ORIGINI DELLA PAC

Con la sigla PAC si intende la raccolta che unifica le leggi dell’Unione europea in materia di agricoltura.
Creata nel 1962, fin dai primi vagiti dai sei paesi fondatori della Comunità Europea, è la più antica politica dell’Unione ancora in vigore.

Il suo obiettivo è quello di fornire alimenti a prezzi accessibili e di elevata qualità, garantire un tenore di vita equo agli agricoltori e dare sostegno alle zone rurali, tutelare le risorse naturali e rispettare l’ambiente.

Con oltre 386 miliardi di euro stanziati per il quinquennio 2023-2027 rappresenta la voce più corposa, circa 1/3 del totale, del bilancio unionale.

LE NOVITÀ DELLA PAC

La PAC 2023/2027 è un insieme di regole in materia ambientale, climatica e di salute e benessere delle piante e degli animali, che gli agricoltori sono tenuti ad accettare per accedere al sostegno pubblico.

Tale componente della PAC è ormai universalmente conosciuta con il termine “condizionalità” che dal 2023 è diventata più severa e rigorosa, cambiando nome in “condizionalità rafforzata”, in ossequio alla più radicata sensibilità ambientale che pervade l’Unione Europea, spalmata su tutto il territorio senza sforzi di specificazione.

L’asse portante è sempre il regime dei pagamenti diretti, che assorbe poco meno del 60% della spesa pubblica della PAC. Questa rimane una modalità disequilibrata rispetto ai reali fabbisogni, specie dell’agricoltura italiana marginale, ma determinante per la vita di vaste aree del paese. Tutto ciò nonostante l’intervento riformatore abbia impresso due nuove tendenze:

• una orientata verso la sostenibilità, con l’introduzione del cosiddetto regime ecologico
• una rivolta verso il principio dell’equità nell’utilizzo delle risorse finanziarie di cui per ora non si vedono effetti.

Vi è poi un pacchetto di interventi settoriali, che vede la conferma dell’approccio tradizionale per produzioni quali l’ortofrutta, il vino, l’olio d’oliva e le olive da tavola e, infine, l’apicoltura, cui si aggiunge una spruzzatina di novità, con la possibilità concessa agli Stati membri di attivare interventi settoriali per produzioni diverse da quelle menzionate. Per finanziare i nuovi interventi settoriali, lo Stato membro può utilizzare fino al 5% della dotazione annuale per i pagamenti diretti. Per l’Italia ciò implica un gettito massimo di 180 milioni di euro per anno.

Infine, c’è la politica di sviluppo rurale che presenta, in questo ciclo di programmazione, la sostanziale novità di prevedere solo otto interventi generali, i quali sostituiscono la moltitudine delle misure e delle sotto misure della precedente programmazione. In aggiunta, vi è la novità del contenimento al minimo delle regole stabilite a livello europeo. Infatti, la devoluzione delle competenze, comporta l’affidamento alle autorità nazionali di decisioni su aspetti fino ad oggi formulate nei regolamenti europei, come ad esempio i beneficiari, la tipologia di spese ammissibili, l’impostazione degli interventi, l’allocazione delle risorse finanziarie, la definizione dei requisiti e delle condizioni di accesso ai contributi pubblici, la calibrazione degli interventi in funzione dei fabbisogni del territorio.

MOLTE AGRICOLTURE

L’impatto della politica agricola comune (PAC) è cresciuto negli anni, in quanto ormai non c’è attività del settore agricolo che non abbia un riferimento normativo di carattere europeo, sia che si tratti di finanziamenti che di norme regolamentari. Il problema, sia nell’uno che nell’altro caso, è che le norme sono ispirate a una omogenea tipologia di agricoltura e di territorio (sicuramente prevalente, ma non esclusiva) e male si adattano ad agricolture e territori complessi come la maggior parte di quelli italiani, ma potremmo dire di tutta l’area mediterranea.

La PAC, nata per superare le disparità socio-economiche territoriali e settoriali utilizzando l’erogazione dei contributi, si è tradotta in una erogazione massiva in base alle dimensioni aziendali.

In oltre 50 anni, così, la PAC non ha prodotto gli effetti desiderati. Anzi, ha approfondito il divario fra agricolture forti e quelle più deboli, fra territori senza limitazioni e territori marginali.

Il perché è rintracciabile nell’essere stata concepita a senso unico, senza essere articolata e differenziata nelle diverse regioni, senza una reale programmazione nei e con i territori, anche con importanti responsabilità nazionali e regionali.

IL CASO OLIVICOLO

La dimensione media delle aziende olivicole collinari toscane è di due ettari, qui occorre fare quasi tutto manualmente.

L’Unione Europea concede un contributo di circa 300 euro a ettaro: quindi 600 euro complessivi, di cui un centinaio sono necessari per fare la domanda e, quindi, rimangono circa 500 euro.

Lo stesso contributo ad ettaro viene concesso ad un ipotetico olivicoltore di pianura che, magari, dispone di 100 ettari olivati e interamente meccanizzati. Credo sia evidente che l’impatto del contributo pubblico non è lo stesso. A ciò dobbiamo aggiungere che l’olivicoltura delle colline contribuisce a mantenere le caratteristiche del paesaggio e a salvaguardare l’equilibrio idrogeologico: ma di tutto questo la PAC non si preoccupa.

Non possiamo certamente pensare che l’olivicoltura di collina possa essere commercialmente competitiva con l’olivicoltura-prato presente in crescenti aree di pianura in Spagna e in Italia: basta fare un giro a Massaciuccoli e si vedrà l’olivicoltura di collina abbandonata e il proliferare di oliveti specializzati nelle zone di bonifica che farebbero rabbrividire i padri dell’olivicoltura di qualità.

Quindi, se vogliamo mantenere l’olivicoltura e l’insieme dell’agricoltura in tutti i territori occorre che la PAC (leggasi Unione Europea) conosca le diversità fra gli stessi ed applichi gli strumenti finanziari e regolamentari in modo più aderente alle necessità dei diversi territori.

AGRICOLTURA VS AMBIENTE

I continui eventi meteorici estremi hanno reso evidente a tutti il cambiamento climatico in atto, alimentando la sensibilità dei cittadini europei verso i temi ambientali.

La PAC ha fatto propri, anche se in linea generale e in maniera troppo generica, i principi e gli obiettivi della Strategia Farm to Fork e della Strategia sulla Biodiversità, entrambe generate dal Green Deal, prevedendo un cambio di paradigma, rafforzando la condizionalità e introducendo gli eco-schemi. Si chiede di fatto agli agricoltori e agli allevatori un ulteriore passo in avanti nel rispetto dell’ambiente, delle acque, degli agro-ecosistemi, degli animali, del clima e del cibo, declinando una serie di parametri di carattere fisico sostanzialmente analoghi in tutta l’Unione Europea.

Il Green Deal non può essere solo una serie di indicatori fisici, ma deve essere uno strumento capace di valorizzare le esternalità prodotte dalle produzioni cerealicolo-foraggere, dall’olivicoltura nelle colline centro-meridionali italiane e dalla zootecnia delle aree marginali, dalla viticoltura cosiddetta eroica.

Valorizzare le esternalità vuol dire dare un valore, che difficilmente il mercato pagherà, a tutti quei servizi che un’agricoltura qualitativamente produttiva eroga in queste aree.

Vuol dire compensare realmente le differenze tecnico-agronomiche e conseguentemente i livelli produttivi che si possono raggiungere nelle aree più difficili, rispetto alle fertili pianure. Nelle fertili pianure la PAC deve incentivare la diversificazione produttiva, valorizzare le rotazioni colturali per la rigenerazione dei suoli e la conservazione della sostanza organica.

È questa l’essenza del Green Deal che, per essere attuato cercando di essere economicamente efficienti, non può non precedere un’organizzazione delle produzioni a livello comprensoriale con specializzazioni all’interno delle aziende e con una zootecnia di territorio e non più solo aziendale.

È questa l’unica strada per cercare di mantenere insieme la conservazione della fertilità del suolo, le produzioni agro zootecniche e l’ambiente.

LA PAC OLTRE LA PAC

Poche settimane fa abbiamo visto che l’imposizione delle teoriche fasce tampone, non coltivate, in aree ad agricoltura fortemente industrializzata come la pianura padana e le pianure del centro Europa è stato uno dei motivi che hanno scatenato le cosiddette “proteste dei trattori”.

Questo episodio evidenzia come le politiche green non pianificate né declinate sulle specifiche esigenze conducano alla sterile ed errata contrapposizione agricoltura vs ambiente.

La retromarcia della politica europea, presa in contropiede dalle proteste, però, non può essere la risposta. È una pura illusione pensare che il futuro della PAC consista nel semplice aggiustamento di qualche misura e nel ritoccare in senso meno ambientalista alcune misure di carattere ecologico, legate alla “condizionalità rafforzata”. La PAC deve essere lo strumento con cui si riporta a livello di territorio, l’economia circolare che era l’essenza del podere e della fattoria.

Non possiamo pensare di contrastare il cambiamento climatico se non cambiamo alcuni paradigmi fondanti dell’agricoltura industrializzata, ossia lo spostamento per esempio di risorse foraggere a chilometri di distanza da dove vengono prodotte, per nutrire animali allevati in stalle di grandi dimensioni che a loro volta producono enormi quantità di letame e liquami di difficile utilizzazione in loco. Questo di fatto impoverisce le aree di produzione del foraggio e probabilmente causa problemi ambientali a quelle circostanti le stalle.

Sono questi i temi che occorre affrontare con il nuovo periodo di programmazione comunitaria. Una programmazione che deve essere reale e, aggiungo, con un’attenta pianificazione territoriale improntata al ripristino della natura come la legge recentemente approvata dal Parlamento Europeo vuole.

Per fare tutto questo è indubbio che occorre un sistema pubblico all’altezza della sfida, tecnicamente preparato e capace di interloquire con le imprese e gli imprenditori in maniera trasparente e, magari, con minori barriere informatiche, non senza informatica!

VINCERE LA SFIDA

La sfida decisiva insita nella nuova PAC è legata al salto di qualità della pubblica amministrazione in termini di capacità operative, approccio e metodo di lavoro.

Il passaggio dalla conformità delle attività, alle prestazioni delle stesse, dal rispetto rigoroso delle regole e procedure fissate a Bruxelles verso un intervento strategico delle autorità nazionali e regionali nella fase di impostazione e di attuazione degli interventi, esige una risposta coerente da parte delle istituzioni centrali e territoriali. Ecco che la pubblica amministrazione dovrà acquisire nuove capacità e competenze modificando il consolidato modello di lavoro che si è affermato da almeno tre decenni a questa parte.

In quest’ottica, il caso della nuova politica di sviluppo rurale rappresenta il paradigma di riferimento, che dimostra in modo inequivocabile il passaggio dalla conformità al risultato.

Nel concreto, le istituzioni nazionali hanno la possibilità, con il nuovo ciclo di programmazione della PAC, di concentrare le risorse su specifici settori produttivi e su determinati territori. Inoltre, possono scegliere con ampia autonomia gli interventi da attivare, fatto salvo l’obbligo di inserire nel programma quelli di natura ambientale. Possono, infine, orientare gli interventi e le risorse solo verso determinati beneficiari e specifici approcci produttivi; oppure scegliere opzioni a geometria variabile, con l’esclusione di certi settori o determinate categorie di beneficiari in funzione del contesto considerato.

Dall’esame dei documenti e delle azioni intraprese risulta però evidente che, in termini di nuovo approccio alla programmazione e di ampia discrezionalità decisionale, in Italia le potenzialità non siano state adeguatamente espresse e, alla fine, siamo tornati a percorrere le esperienze del passato, con la classica divisione delle competenze tra Ministero da una parte e Regioni e Province autonome dall’altra.

IMPRENDITORI AGRICOLI

In questo discorso c’è un aspetto che viene comunemente trascurato: in un’agricoltura moderna, gli agricoltori non sono semplici produttori di cibo, ma sono dei veri e propri imprenditori, seppure con caratteristiche peculiari. Ne deriva che, l’altro elemento fondamentale della PAC per l’attuazione coerente e a misura di territorio, sono gli imprenditori e le imprese agricole, a prescindere dalle dimensioni.

La prima criticità che balza all’occhio, partendo da questa riflessione è che l’attuale PAC nasce in uno scenario economico diverso a quello in cui viene ad attuarsi, caratterizzato da un alto tasso d’inflazione, dal rialzo dei tassi di sconto e dalla perdita del potere di acquisto delle famiglie medie italiane. Tutti elementi che incidono sui consumi e di conseguenza sulle vendite delle aziende agricole, causando una generale crisi delle stesse.

A questo disallineamento tra il momento dell’ideazione delle politiche e la loro attuazione, si aggiunge anche la scarsa tradizione del mondo agricolo a leggersi come realtà imprenditoriale oltre che economica.

Nel mondo agricolo del XXI secolo occorrono, infatti, degli imprenditori agricoli che non aspettino il finanziamento pubblico per decidere quali investimenti fare, ma che siano in grado di programmare e adeguare la propria attività in funzione dei cambiamenti. Imprenditori agricoli che, con una maggiore capacità associativa, sappiano condizionare i cambiamenti e non solo di subirli, orientando il rapporto con il consumatore finale e con la grande distribuzione.

La risposta alla crisi attuale, sia produttiva che dei consumi, sta nello sviluppare un’agricoltura consapevole. Consapevole dei limiti che la specializzazione estrema comporta, consapevole della necessità di fare ricorso a tutti i mezzi tecnici disponibili, della necessità di maneggiare strumenti finanziari e di marketing e, pure, dell’importanza del supporto di tecnici, intesi come partner capaci di accompagnare l’impresa agricola verso la sostenibilità, sia essa ambientale che economica.

UNA NUOVA POLITICA AGRICOLA COMUNE

Siamo convinti che sia possibile avere una politica agricola comune che tenga conto delle differenze agronomiche e territoriali, che possa dare vera attuazione al Green Deal senza contrapposizioni fra posizioni ambientaliste e produttivistiche, che stimoli azioni reali di rigenerazione della fertilità dei suoli, di riduzione degli input esterni al processo produttivo in una reale economia agricola circolare.

L’obiettivo è chiaro e l’esperienza di cinquant’anni di PAC può aiutare a migliorare le criticità: ora starà alla nuova classe politica che uscirà dalle urne alle prossime elezioni europee farsi carico di vincere una delle sfide più probanti per i prossimi decenni.

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